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农业补贴政策效果的审视与思考

摘要:我国自古以来便是农业大国,农业人口更是占据社会总人口的一半之多。三农问题也成为我国国家工作的重中之重。三农问题的关键在于增加农民收入和保障国家粮食安全,这是我国实现国家现代化的基础。而财政农业补贴是支持我国农业发展的重要手段,对其进行梳理和总结,对于完善我国的农业补贴政策具有重要意义。

关键词:农业补贴政策;效果;提升对策

一、我国进行农业补贴的必要性

首先,我国农业的重要地位决定了国家必须扶持农业发展。可以说,正是由于农业生产力的大幅提高,人类才得以生存和发展。而从社会各个部门的分工来看,农业无疑又是为其它部门提供原料的关键部门。一国粮食的供给不足,不仅影响民众的生存与发展,还影响其他社会部门的生产,导致物价波动,造成经济不稳。我国是农业大国,农村人口数量众多,农业不仅为社会其他行业提供生产资料,同时也是其他行业产品的消费市场,如农村对于农业机械、化肥农药、地膜等产品有较大消费需求,而且这种需求会随着农业生产率的提高以及农民收入的增加而不断增长。其次,农业本身的弱质性使得其需要国家进行财政补贴。与其他生产行业相比,农业整体利益低下,具有弱质性。这主要体现在三个方面:一是农业的生产周期较长,农产品的生长具有季节性和周期性,因此即便市场在某一时期有巨大的农产品需求,农产品生产市场也不可能立即完成产品的供给调整,而只能根据农产品的生长周期完成供给变化。而且在农产品市场上,上一期的农产品价格会极大影响下一期农产品的供给量,若价格低,便会削弱农民种植的积极性,导致下一期农产品供给的不足,反之,价格高,农民大量种植,供给充足又造成下一期农产品价格下降。因此可以说,农民无法根据市场需求来调整农产品的供给。二是农业生产受到自然与市场的双重风险影响。毋庸置疑,自然条件极大的影响着农业的生产情况,一旦遭遇自然灾害,农业生产将面临大量减产,这也就决定了农产品供给的不确定性;在市场方面,农产品经营也面临着较大风险,由于供给弹性大于需求弹性,农产品价格波动剧烈,影响农产品的价值实现。三是农业投资回报率较低,农业生产投资回收周期长,资金流动缓慢、固定资产利用率低,这都导致其资本的利润率极低,社会资本的逐利性决定其不可能青睐农业投资,因此需要国家进行适度补贴。最后,国际上对环境质量以及食品质量要求的提高,也促使我国加大对农业的补贴。环境与资源保护问题日益受到国际社会的关注。许多国家为保护资源和环境都加大了对农业的补贴,如倡导农业用地保护、节约水资源等,日本便出台一系列财政补贴政策来提高环境、农业用地和水的质量。我国加入WTO之后,要想进入国际舞台,必须与国际趋势接轨,因此也应该积极以农业补贴的方式来提高粮食产品质量、保护资源。

二、我国农业补贴政策的历史与现状

我国自经济体制改革之后,市场规律开始在经济发展中起主要调节作用,与此同时我国的农业政策也逐渐发展起来。总体来说,可以将我国的农业补贴政策发展历程分为两个阶段:一是改革开放之后到2001年的探索阶段。我国建国后的农业补贴政策最早可以追溯到上个世纪的60年代初,当时国营拖拉机站有机耕定额亏损补贴,之后有关农业的补贴范围开始扩展,农用生产用电、农用生产资料价格等都有补贴,而且补贴的规模也越来越大,农产品价格甚至是国有农产品企业的亏损等都有财政补贴,这实际上是让农民通过流通市场间接获得了国家农业补贴。1993年,我国实施了粮价保护制度,还成立了粮食风险基金,从此我国的农业补贴进入了对农业生产者进行价格补贴为主的阶段。与此同时,国家还在农田水利设施建设、水资源治理等方面加大了投入,以促进农业发展。我国农业补贴政策的第二阶段是从加入世贸组织之后一直到现在,这是我国农业补贴政策不断发展完善的一个阶段。在这一阶段,我国的工业已经有了长足发展,有了工业支持农业的条件,国家有能力对农业发展进行更大规模的投入,因此,我国在原有补贴政策的基础上,不断丰富我国的农业补贴体系,形成了收入类直接补贴、最低收购价补贴和生产投入补贴三大类农业补贴政策。目前我国正在实施的补贴主要有四种,粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴,前两者为收入类直接补贴,后两者属于生产投入类补贴。我国从2002年开始实施农业直接补贴政策,2002年和2003年仅有良种补贴,2004年增加了粮食直接补贴和农机具购置补贴,到2006年,我国又制定了农资综合补贴,正式形成了我国的农业四大补贴形式。当然目前我国的农业补贴除了这四大补贴之外,还有病虫害防治补贴、退耕还林补贴、最低收购价补贴、六小工程补贴、产粮大县补贴等等。随着补贴种类的增加,我国的补贴规模也不断增长,从2002年的1亿人民币,增加到2007年的513.6亿人民币,到2012年这一数字已经增长为1668亿元,由此可见,近些年来我国政府对农业补贴的力度之大,这极大的支持了我国的农业发展。从建国之初到改革开放之后的一段时间内,我国一直都实行农村支持城市、农业支持工业的发展政策,直到近几年我国才开始取消农业税,并加大对农业的补贴。从统计数据来看,我国的农业补贴规模是快速增长的,但由于我国农业补贴政策起步较晚,农业从业人口数量巨大、又受财力约束,与其他国家相比,我国的农业补贴力度仍有不足。据经济合作与发展组织的数据显示,在2009年到2011年间,我国农业补贴金额每年为868亿美元,这一数字高于日本和韩国,在美国和欧盟之后,但我国农业支持总量占农业产值的比重远低于其他发达国家,在2009~2011年间,我国农业支持总量占农业产值的比重为13%,而日本和韩国这一数字均为64%,美国与欧盟国家也都高于30%。在农业补贴率方面,我国也低于其他国家,经济合作与发展组织国家的农业补贴率平均为21.8%,挪威高达61.0%,韩国为52.0%,即便是墨西哥、土耳其这样的发展中国家,它的农业不贴率也高于我国的9.0%,由此可见,我国的农业补贴力度仍需要加大。

三、我国农业补贴政策的实施效果审视

1.实施农业补贴政策的积极效果

农业补贴政策极大的支持了我国的农业发展。国家农业补贴力度的加大提升了农业生产者的积极性,我国的粮食种植面积有所扩大,相应的粮食产量也不断提高,如我国的良种补贴政策提升了粮食品种质量,保证了粮食产量,农机具购置补贴又推动了农业的现代化,提升了农业生产效率。2003年我国的播种面积为99410千公顷,到2013年我国的播种面积上升为111956千公顷,与之相应的,我国的粮食产量也从2003年的43065吨上升为2013年的60193吨。在农业补贴政策的支持下,我国用仅占世界9%的农业耕地解决了全球21%的人口温饱问题,为世界粮食安全做出极大贡献;实施农业补贴政策之后,我国农民的收入也显着提升。我国目前有许多直接农业补贴政策,这实际上就是直接将国家财政补贴发放给农民,增加了农民的收入,在2003到2013年间,我国农民农业的人均收入呈逐步上涨趋势,从2003年的1811.7元上升为2013年的4267.2元;农业补贴政策还提升了我国的农业机械化水平,其中最为明显的便是我国制定了农机具购买补贴政策,2002年我国农业的机械化水平为32.3%,经过十年的发展,到2011年,我国的农业机械水平上升为54.8%,农机作业水平显着提高;我国国有粮食企业改革以及粮食市场化的推进也得益于农业补贴政策,以往我国对国有粮食企业进行经营补贴,这导致企业不积极参与市场竞争,阻碍了粮食经营体系的健康发展,也给国家财政造成较大负担,而当国家将农民作为农业补贴的受惠对象之后,粮食企业不得不走进市场进行竞争,自负企业盈亏,促进了企业的市场化改革。

2.我国农业补贴政策存在的问题

首先,我国农业补贴的财政力度依然不足。一国的农业补贴力度应取决于该国的财政实力与农业竞争力。美国的农业已经具备了较高的现代化、机械化、科技化水平,但美国依然不断加大对农业的财政投入,2001年美国农民便从政府获得250亿美元的补贴,2002年,美国又进一步调高对农业的财政投入,在原有基础上增加519亿美元的投入,2008年美国的农业法案决定继续保持对农业的高投入,并规定在5年时间内补贴农业2890亿美元。我国的农业生产水平经过多年发展已经有了较大提高,但与发达国家相比还处于较为落后状态,因此我国应该更大规模的进行农业补贴,但实际上我国农业长期以来极少得到补贴,在优先发展工业的政策下,农业必须支持工业发展,直到近几年来,我国才开始重视农业发展,并不断完善农业补贴政策,尽管在补贴规模上,我国已经有了快速的提高,但实际上财政支持力度依然有限。其次,我国农业补贴的方式也并不十分科学。我国有近一半的农业财政补贴用于中间流通环节,这实际上将很大一部分财政投入补贴给了城镇居民消费,而农民从间接补贴环节的获利极少,这不利于激发农业生产者的积极性。与国际上流行倡导的补贴方式相比,我国的农业补贴方式也较少,我国70%的农业补贴政策都属于粮食直接补贴和最低保护价收购政策,其他农业补贴政策运用较少,如我国并没有出台WTO倡导的农业资源储备补贴、收入保险计划、农业生产者退休补贴等政策。再次,我国有关农业补贴的法制不健全。目前我国对于农业补贴的法律散见于各种法律、条例之中,如农业基本法《农业法》中有关于农业补贴的内容,但其中的规定偏向纲领性,并无实际可操作性,单行法《农业机械化促进法》中对购机补贴、燃油补贴等进行了规定,是我国农业补贴立法的有益补充,其他在《渔业法》《植物检疫条例》《农业技术推广法》等法律条例中对农业补贴有所规定。但总体来说,我国有关农业补贴的法律内容较为简单笼统,立法级别并不高,而且在不同的法律法规中,存在补贴标准、种类不同等问题,难以对我国农业补贴起到统一监管作用。最后,我国农业补贴的管理体制也不完善。我国的农业补贴管理涉及多个部门,如农业综合开发资金由财政部门和农业部门共同管理,农业科研费用由农业部、财政部、科技部管理,农林水利气象等部门又与财政部共同管理农村生产支援等费用。这便产生政出多门、难以协调的问题,不利于农业补贴资金的统筹规划使用,降低了农业补贴实施效率。此外,我国农业补贴在发放分配过程中还存在多政府分配带来的政策执行成本高的问题,一般来说,农业补贴都是由上级政府下拨到县级部门进行分配,由于转移支付透明度低,这导致这一过程中产生大量寻租腐败行为。而且一些基层政府由于财政资金不足,还会挤占或挪用农业补贴来保障教育、卫生等基层事业的运作。

四、提高和完善我国农业补贴政策的建议

1.提升农业补贴力度

农业补贴的根本目的是通过让农业生产者获得相应的利益补偿,从而激发其农业生产积极性,保障国家粮食安全。我国是农业大国,农业人口规模巨大,要想农业补贴政策实现补贴目的,便必须加大投入力度,否则政策效应将会不明显。我国农业补贴支出占农业生产总值的比例仅为1.23%,而实际上WTO允许这一比例达到8.5%,为此我国可以加大对农业补贴的财政支持,应在财政政策制定过程中考虑到农业补贴支出。除了财政资金支持外,我国还需要开拓其他农业补贴资金渠道,如将银行信贷与农业补贴结合起来,鼓励银行给予农业贷款或农户以优惠政策。我国还可以以立法的方式提高农业补贴在农业增加值中的比例,并确保补贴政策的连续性。

2.丰富农业补贴方式

我国农业补贴方式缺乏科学性也削弱了农业补贴的有效性,为此我国必须调整和丰富农业补贴方式。首先,可以以农产品贴息贷款、降息、补贴基础设施建设等方式来对农业进行直接补贴,如对粮食产品生产企业的贷款、购买设备、销售等业务制定一定的优惠政策。其次,政府还可以对农民的农产品收入进行一定的补贴,尤其是农民中的中低收入者与贫困者,因为他们大都将粮食生产作为主要收入来源,因此对农产品价格十分敏感,为保证其收入免受市场的巨大冲击,可以对他们的收入进行一定补贴。除了收入直接补贴外,还可以通过补贴来降低农民的生产投入成本,这也间接增加了农民收入,如对农户进行良种补贴和水电费补贴。此外,为了提升粮食质量,我国还可以加大对绿色、优质农产品的补贴力度,鼓励农民专业化生产。目前,我国已经在农民教育培训、农业技术推广方面加大了补贴力度。最后,我国还应加大对贫困地区、灾害地区以及环境保护方面的财政投入,保障其农业的生产和销售顺利开展。

3.完善农业补贴法律法规体系

美国、欧盟、日本等国家早就对农业补贴进行了较为完善的法律建构,其规定详实而具有可操作性,如对农业补贴的投入金额做出较为具体的规定,这保证了国家农业补贴政策的有效执行。目前我国并没有统一的、专门的有关农业补贴的法律法规,这削弱了我国现有农业补贴政策的可执行性。为此,要提升我国农业补贴政策的有效性,需要制定专门的农业补贴法律,推动农业补贴的法治化进程。在法律的制定过程中,应注意以下几点:首先农业补贴相关法律的规定应尊重世界贸易组织的农业协议,在此条件下再以推动农业发展为目的制定农业补贴法律法规;其次,可以将更多的农业补贴方式写入法律之中,在法律上丰富我国的农业补贴方式,以此推动农业补贴实践;最后,我国在农业补贴立法过程中,应将实现农业现代化、增加农民收入、推动农村经济发展作为主要目标。

4.规范农业补贴政策的管理体制

农业补贴管理体系的完善与否影响着农业补贴政策能否顺利执行以及其执行效力。由于农业补贴涉及多部门和多级政府管理,因此在管理体制上尤其要重视农业补贴政策执行单位的规范与监督。在构建农业补贴政策管理体制的过程中需要明确各个部门的具体职责,并制定严格的执行制度,避免有关部门挪用、贪污农业补贴资金。各级政府的审计、监察部门要加强对农业补贴工作各个环节的监督,尤其是对补贴资金的流向要加强检查力度,让补贴资金真正用于推动农业发展。在农业补贴政策管理体制建设中,还可以通过简化中间环节的方式来降低政策执行成本,如可以为农户办理农业补贴专门账户,由上级政府直接将资金发放到农民账户中,减少了下级政府寻租、贪腐、挪用农业补贴资金的可能。此外,由于我国幅员辽阔,农业补贴对象较为分散,这给官方的监管部门带来了监督难度,为此我国可以发动社会力量对农业补贴工作进行监督,丰富我国农业补贴政策的监管维度。

参考文献

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[3]董运来,王大超,任雪颖.国外农业支持政策及其对中国的启示——以美国为例[J].世界农业,2012,(10):11-15.

作者:何雯 单位:攀枝花学院

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